鄉村治理是國家治理的基石。沒有鄉村的有效治理，就沒有鄉村的全面振興。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》。各地積極探索創新鄉村治理方式，鄉村治理能力明顯提升，鄉村治理效能不斷增強。2024年中央一號文件提出，提升鄉村治理水平。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。
完善政策體系推進鄉村治理現代化
什么是鄉村治理？我國形成了怎樣的制度框架和政策體系，鄉村治理總體進展如何？
張海鵬（中國社會科學院農村發展研究所副所長）：鄉村治，百姓安，國家穩。鄉村治理是國家治理的有機組成部分，鄉村治理現代化關系到國家治理現代化的目標實現。新中國成立70多年來，在長期探索和實踐中，我國逐步建立起鄉村建設與管理的領導體系、組織網絡和基本法律法規。黨的十八大以來，我國進一步深化對社會運行規律和治理規律的認識，著力推進社會管理理念、實踐和政策創新，實現了從社會管理到社會治理的重要轉變，由此開啟了中國特色社會主義鄉村善治之路。從社會管理到社會治理，雖只有一字之差，體現的卻是治理理念、治理體系等的深刻轉變。鄉村治理要求各級黨委和政府、農民合作組織、各類社會組織等共同參與，通過制度和政策體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，從而實現保障和改善農村民生、促進農村和諧穩定的根本目的。
實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要內容。隨著實施鄉村振興戰略的提出和持續推進，我國鄉村治理現代化步伐逐步加快，鄉村治理的制度框架和政策體系不斷完善。黨的十九大明確將“治理有效”作為實施鄉村振興戰略的總要求之一，提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。2017年中央農村工作會議將“創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路”作為中國特色社會主義鄉村振興道路的七個具體路徑之一，提出建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。2018年中央一號文件從加強農村基層黨組織建設、深化村民自治實踐、建設法治鄉村、提升鄉村德治水平、建設平安鄉村五個方面，對構建鄉村治理新體系進行了總體安排和部署。同年，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，從加強農村基層黨組織對鄉村振興的全面領導、促進自治法治德治有機結合、夯實基層政權等方面，對健全現代鄉村治理體系作出具體部署。2019年，《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》發布，成為新時代推進鄉村治理現代化的綱領性文件。按照實施鄉村振興戰略的總體要求，到2035年，鄉村公共服務、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系更加完善，鄉村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化。
近年來，我國堅持把夯實基層基礎作為固本之策，著力加強農村基層黨組織建設、深化村民自治實踐、全面推行移風易俗、提升鄉鎮和村為農服務能力，鄉村治理體系和治理能力現代化取得積極成效。
農村基層黨組織進一步建強�；鶎狱h組織和黨員隊伍不斷發展壯大，以行政村為基本單元規范設置黨組織，普遍形成了行政村黨支部（黨委、總支）—村民小組（網格）黨小組（支部）—黨員聯系戶的組織體系。自2020年10月開始的全國村兩委換屆工作全部完成，村班子結構特別是帶頭人隊伍實現整體優化，村兩委成員高中（中專）以上學歷占74%，村黨組織書記大專以上學歷占46.4%，村黨組織書記中致富帶富能力較強的占73.6%，村兩委成員平均年齡42.5歲，村黨組織書記、村民委員會主任“一肩挑”比例達95.6%。農村基層黨組織對村級各類組織的領導全面加強，在黨的領導下，一大批黨員在鄉村治理中充分發揮帶頭示范作用，農業企業、專業合作社、農業社會化服務組織等不斷形成合力。
村民自治實踐進一步深化。全國范圍內，全面建立起由基層黨組織、村民委員會、村民會議、村民代表會議、村務監督委員會等組成的村民自治組織體系。同時，為確保村級組織有效運轉，各地普遍建立村級組織運轉經費保障制度，為有效開展村民自治提供保障。民主選舉較好實施，各地按規定開展村委會換屆選舉，全國村兩委換屆選舉中，群眾參選率達90.2%，村黨組織、村委會一次性選舉成功率分別為99.7%、98.3%。民主決策、民主管理、民主監督切實加強，據中國社會科學院農村發展研究所調研統計，2021年參與村內公共事務的村民中，參與重大事項決議、公益事業活動的占比分別為35.97%、31%，約35.99%的村民對鄉村發展提出過建議，36.59%的村民對村內重大事項進行了監督。
村風民風進一步改善。村規民約實現行政村全覆蓋，從生產生活秩序、社會治安、法律義務、社會主義精神文明建設等方面引導村民加強自我約束、自我管理。農村公共文化建設進一步加強，全國村級綜合性文化服務中心覆蓋率達96%，縣級以上文明村、文明鄉鎮占比分別超過65%、80%，設立農民豐收節，舉辦村超、“村BA”等具有鄉土特色的文體活動，極大豐富了鄉村文化生活，農民精氣神得到有效提振。農村思想道德建設得到加強，文明鄉風、良好家風、淳樸民風廣泛培育，家庭糾紛、鄰里糾紛、土地糾紛等得到有效化解，充滿活力、和諧有序的善治鄉村加快形成。
農村公共服務水平持續提高。醫療、教育、養老、公共文化等與農民生活密切相關的公共服務取得積極進展。從調研情況看，截至2021年，農村居民基本醫療衛生服務需求可以從基層診療機構得到滿足，村級醫療衛生服務覆蓋率達九成以上，大多數村民對基層醫療衛生服務機構服務水平的提升持肯定態度。農村學前教育條件明顯改善，超過35%的村有幼兒園，農村義務教育學校布局進一步優化。居家養老服務水平不斷提高，超過26%的村建有居家養老服務中心，各級政府和農村集體經濟組織保障了居家養老服務中心建設和運營所需的大部分經費；農村公共文化設施得到較好利用，綜合性文化服務中心覆蓋率不斷提升，公共文化服務在城鄉均衡發展。
夯實為農服務基礎打造和美鄉村
圍繞提升鄉鎮和農村為農服務能力，采取了哪些舉措？取得了怎樣的成效？
魏國學（中國宏觀經濟研究院研究員）：以保障和改善農村民生為優先方向，我國不斷改善農村基礎設施、公共服務以及人居環境，鄉村治理效能有效提升，廣大農民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。
持續加強農村基礎設施建設。農村公路是農村最重要的基礎設施之一，黨的十八大以來，我國新建改建農村公路超過250萬公里，交通物流聯通水平有效提升。2023年，累計建成1267個縣級公共寄遞配送中心、28.9萬個村級寄遞物流綜合服務站和19萬個村郵站，郵快合作建制村覆蓋率超70%。2020年以來，中央財政共支持建設7.5萬個產地冷藏保鮮設施，新增庫容1800萬噸以上，縣級覆蓋率超70%。持續鞏固提升農村供水保障水平，2023年全國開工建設農村供水工程2.3萬處，惠及1.1億農村人口，農村自來水普及率達90%，規�；┧こ谈采w農村人口比例達60%。新型基礎設施建設方面，農村地區戶用分布式光伏累計安裝戶數已超500萬戶，帶動有效投資超5000億元；全國已實現“縣縣通5G”“村村通寬帶”，江蘇省率先實現所有行政村“村村有5G”，廣東、廣西、海南、貴州、云南五省份實現充電基礎設施鄉鎮全覆蓋；持續實施國家智慧農業建設項目，累計支持建設31個國家智慧農業創新中心、分中心和97個國家智慧農業創新應用基地。
推進實施農村基本公共服務提升行動。為緩解中西部地區農村學校師資短缺、師資力量弱等問題，2006年，教育部等四部門聯合啟動實施“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”，已累計為中西部農村學校輸送了超過100萬名大學畢業生，覆蓋中西部地區22個省份的數萬所農村中小學校，優化了鄉村教師隊伍結構，為鄉村教育發展注入源源不斷的新勢能。同時，中西部22個省份715個原連片特困地區縣實施鄉村教師生活補助政策，覆蓋約7.3萬所鄉村學校，受益教師約130萬人，人均月補助額394元。截至2022年，農村義務教育階段本科以上學歷專任教師占比76.01%，鄉村教師隊伍資源配置不斷優化。為改善農村醫療衛生條件，鄉村衛生院對照人員配備、設備配置、醫療服務等標準提升機構服務能力，截至2022年末，全國共有鄉鎮衛生院3.4萬個，村衛生室58.8萬個，基本實現鄉村全覆蓋，達到服務能力標準的鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心比例為68%。從2019年開始，國家衛健委啟動緊密型縣域醫共體建設試點，先后確定山西、浙江、新疆3個試點省份，以及其他省份的縣（市、區）共828個試點縣，力爭到2027年底，緊密型縣域醫共體能夠基本實現全覆蓋，讓老百姓在“家門口”獲得更高水平的醫療衛生服務。加大農村養老服務補短板力度，自2019年起，針對特困人員供養服務設施（敬老院）的設施條件、設備配置和安全管理，實施為期三年的改造提升工程，農村養老服務兜底保障網絡進一步完善�！丁笆奈濉眹依淆g事業發展和養老服務體系規劃》提出，以村級鄰里互助點、農村幸福院等為依托，構建農村互助式養老服務網絡。截至2021年底，全國建有各類農村互助養老服務設施13.25萬個。
以縣域為單位統籌推進農村人居環境整治提升行動。2018年以來，通過分類穩步推進農村戶廁改造，開展問題廁所摸排整改及“回頭看”，目前全國農村衛生廁所普及率超過73%。農村生活污水、垃圾治理是農村人居環境整治的重要內容，以資源化利用、可持續治理為導向，應用符合農村實際的生活污水治理技術，分類梯次推進生活污水治理，目前農村生活污水治理（管控）率達到40%以上。推動農村生活垃圾收運處置體系建設和運行管理，生活垃圾得到收運處理的行政村比例保持在90%以上，全國開展清潔行動的村莊超過95%，村容村貌明顯改善。
隨著鄉村基礎設施日益完善，基本公共服務能力不斷提升，不僅方便了鄉鎮居民的生活，也帶旺了鄉村旅游，廣大鄉村正成為生態宜居、富裕繁榮、和諧發展的美麗家園。為更好滿足新時代農民對美好生活的向往，建議持續完善鄉村治理體制機制，加強黨的集中統一領導，優化縣鄉村三級聯動機制，完善縣級職能部門與鄉鎮政府聯系機制，拓寬優秀鄉鎮干部晉升渠道，加強村民自治組織建設，推進農村基礎設施補短板，完善農村公共服務體系，久久為功打造宜居宜業和美鄉村。
“三治結合”激發振興活力
自治、法治、德治是維持鄉村治理格局良性運轉的不同治理方式，各地圍繞“三治結合”進行了哪些探索？
劉合光（中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員）：社會治理是國家治理的重要方面，實行自治、法治、德治“三治結合”，是提升鄉村治理水平的有效途徑，對于建設和美鄉村具有重要意義。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。各地結合實際積極探索創新鄉村治理方式，各具特色、富有成效的“三治結合”模式大量涌現，推動我國鄉村治理能力明顯提升、鄉村治理效能不斷增強。
基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎。鄉村要振興，關鍵是把基層黨組織建好、建強。湖北省枝江市仙女鎮向巷村就是一個典型例子，該村堅持以黨建引領鄉村治理。通過創新開展“三會一課+灣子會+戶主會”，找問題、謀發展、聚民心，提升了村級治理能力，短期內使向巷村面貌煥然一新；聚焦產業發展，創建功能性黨小組，常態化開展技術培訓、考察學習、調查研究等工作，為村級產業發展積蓄技術力量；創設黨員先鋒崗，充分發揮黨員先鋒模范作用，實行“1+×”聯戶形式，進行網格化管理，分片聯系黨員和群眾，聽民聲、問民計、訪民情，激發了群眾參與鄉村治理的積極性。黨建強起來，鄉村治理模式有了創新，“四議兩公開”“一事一議”等制度有了主心骨，“一村一法律顧問”“一村一民警”等制度開始落地生效，“九獎九懲”積分制管理辦法將村民的日常行為與村級事務有機銜接。除了向巷村，四川省德陽市中江縣白果鄉、湖北省陽新縣白沙鎮山口村泉井灣也通過健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，實現了產業強、鄉村美、農民富。
新發展理念為鄉村治理注入持久的動能。浙江安吉余村堅持以“綠水青山就是金山銀山”理念為指引，推動“三治結合”，探索出了以“支部帶村、發展強村、民主管村、依法治村、道德潤村、生態美村、平安護村、清廉正村”為主要特點的鄉村治理經驗。該村開展“黨群心連心”志愿服務日活動，創造性建立了“兩山議事會”，動員廣大村民一起參與村莊管理；以綠色發展理念為引領，推動綠色轉型，優化休閑旅游產業鏈，有力帶動了農民增收致富；聘請法律顧問參與決策事務，構建立體化社會治安防控體系，做到“小事不出村、天天都平安”；開展移風易俗行動，家風帶村風、村風帶民風，文明新風蔚然成風。安吉余村實現了村莊治理有效、產業活力迸發、百姓安居樂業，為推進新時代鄉村治理提供了示范樣本。
文化的滋養浸潤為實現鄉村全面振興注入活力。文化自信是一個國家、一個民族發展中最基本、最深沉、最持久的力量。文化是“三治結合”的力量源泉。我國古村落資源豐富，鄉村優秀傳統文化讓這類村莊在鄉村治理實踐中更有信心、更有力量。北京市大興區禮賢鎮龍頭村是一個有著悠久歷史的古村落，該村通過深挖歷史資源弘揚傳統文化，以文化助推鄉村振興，煥發出傳統文化與現代風尚相融合的勃勃生機。龍頭村結合美麗鄉村建設和機場周邊村莊改造要求，深挖村莊文化內涵，將“龍頭”文化、民間藝術等特色元素融入鄉村建設與治理中。村莊依托綠色生態優勢和“龍頭”文化資源，大力發展特色民宿、傳統燈籠等產業；編寫《龍頭村志》，建成鄉情村史館和紅色長廊，開展豐富多彩的文化活動，豐富村民文化生活，將弘揚孝道、移風易俗等優良傳統文化和文明行為規范寫入村規民約，使村民在潛移默化中感受中華傳統文化的獨特魅力和豐厚的歷史底蘊。除了龍頭村，山西省大同市廣靈縣澗西村、安徽省石臺縣高路亭村等古村落，也通過推動鄉村文化建設，完善鄉村治理機制，使村莊煥發勃勃生機，村民生活條件日益改善，幸福指數不斷提升。
數字化賦能提升治理水平
在用好現代信息技術，創新鄉村治理方式，提高鄉村善治水平方面，有哪些好的經驗和做法？
彭超（農業農村部管理干部學院鄉村振興研究中心主任、研究員）：現代信息技術為創新鄉村治理方式、提高鄉村善治水平提供了現代化的手段。尤其是數字技術和數字業態逐步輻射滲透到鄉村經濟社會各領域、諸環節，推進鄉村治理數字化轉型。在大數據、人工智能等技術支撐下，基層政府依托數字平臺，可以及時獲取信息、分析風險、提升服務水平，實現網格化管理、精細化服務、數字化支撐，更加高質高效地治理公共事務。從數字鄉村的角度看，主要從以下幾方面降低治理成本。
降低搜尋匹配成本。通過數字化平臺，鄉村治理的供需雙方可以更高效地搜尋、匹配、對接。農村居民通過數字化平臺甚至微信群就能快速定位所需服務、信息和資源，而政府和社會組織可以通過信用體系查詢、數字鄉村平臺、“雪亮工程”等，更精準地識別和定位需要特定服務的群體。通過數字化手段搜尋、匹配、對接，減少了鄉村治理所需的時間和資源消耗。浙江省建德市打造“建村釘”數字化平臺，激活量達26.59萬人，同時將數字化貫穿于黨務、村務、財務、服務全過程。村民只需“釘一下”，意見需求直接在線提交村、鎮、市干部手機端，村干部、網格員“第一時間收件、第一時間代辦”。
降低復制傳輸成本。數字化使得信息和指令復制的邊際成本大幅降低，甚至在某些方面趨近于零。通過微信、短信或其他數字化平臺，可以迅速向廣大村民傳播重要信息，無需傳統的印刷和分發。山西省長治市在農村廁所改造管護過程中，經營主體使用數字化手段開發“農村廁所革命碼上辦系統”，為每一位需要改廁的農戶分配專屬二維碼，通過掃碼填報改造和維護信息，節省了編寫信息的時間，節約了編寫材料的人力成本。
降低辦理交通成本。數字化服務可減少村民辦理業務“跑腿”的次數，推動鄉村社會從“現場治理”轉為“在線治理”。在線申請、電子支付和遠程處理等服務讓農村居民在家中或就近的村服務中心就能辦理社保、醫療等業務，節省了時間和交通費用，提升了公共服務效率。山東省菏澤市東明縣梳理出涉農服務事項216個，利用政務服務自助機、身份證受理機等自助服務智能設備，讓農村居民實現了醫保、社保、公安、民政相關業務“一站通辦”，辦事“最多跑一次”。即使老年人及其他操作不便的村民，也可在村干部、志愿者、網格員協助下，通過數字化終端辦理業務。
降低追蹤規制成本。利用地理信息系統、數字孿生等技術，政府能夠實時監測和分析鄉村治理中的各種風險點，通過前端治理及時響應和集中資源解決具體問題。貴州省湄潭縣融媒體中心發揮信息集成、傳播優勢，請全縣廣大干部群眾主動參與監督，打擊濫辦酒席、交通違章、亂倒垃圾等違規行為。同時把“寨管家”、婚慶司儀、酒席總管等納入村（社區）紅白理事會，以微信社群的方式完成定位操辦酒席、維持現場秩序等事項。
降低驗證認同成本。數字化可以幫助驗證治理需求的真實性和評估治理效果，通過在線調查、數據分析和反饋系統，治理主體可以分析服務質量同時記錄在檔，接受群眾監督，作為文明評比和嚴格獎懲的依據，并增強村民集體認同感。自2022年開始，廣西百色市田東縣義圩鎮定怒屯組織村民自發行動起來改善人居環境。村兩委通過微信群直播，實現了村莊改造建設“云監工”，部分外出務工人員及時跟進了解情況，自發開展贊助礦泉水活動，為村屯建設捐款、獻策，定怒屯建設美麗村屯，村容村貌大幅改善。
數字賦能鄉村治理，未來還需要多方發力，形成發展合力。首先，當前鄉村形態快速演變，隨著經濟社會發展及城鎮化進程加速，一些農村地區出現村莊空心化、農戶空巢化等問題，村里的老年人理解和接受數字化技術存在一定困難，仍然需要組織力量下沉服務基層。其次，鄉村是熟人社會，除了通過信息化手段實現“硬”監督之外，還需因地制宜結合鄰里和睦、比學趕幫超等軟制度，引導村民自覺參與鄉村治理。再次，鄉村干部要發揮帶頭作用，整合各類數字資源實現集中治理，依法打擊各種違規行為；堅持農民主體地位，先進數字技術的應用要著力解決群眾急難愁盼問題，最大限度爭取村民的理解和支持；鼓勵返鄉能人和志愿者成為數字社群的引導者，幫助調解鄰里糾紛、組建志愿服務隊等；激發鄉村學校成為助力，通過開展中小學生“小手拉大手”等實踐活動，努力營造共建共治共享、人人參與治理的濃厚氛圍，助力鄉風文明建設。
